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“三变”改革与精准扶贫协同发展机制研究

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一、“三变”改革助推精准扶贫的意义

2015年12月,市委六届九次全会把“大扶贫”作为六盘水市“十三五”时期的三条重要战略之一。2016年1月,贵州省委省政府印发了黔党办发[2016]2号文件,要求六盘水市整市推进“三变”改革。可见,六盘水市的“三变”改革与“大扶贫”协同发展具有重要的战略意义。2016年2月,省委书记、省人大常委会主任陈敏尔深入六盘水市调研“三变”改革工作指出“三变”改革的五大意义,其中一个重要意义即是:“三变”改革对于脱贫攻坚有重要推动意义。2016年3月时任六盘水市委书记李再勇同志做客新华网2016全国“两会”特别访谈中指出,“三变”改革是一条以改革推进精准扶贫、精准脱贫的发展新路。

“三变”改革,推动了脱贫攻坚奔小康,通过“三变”改革,创造了农户特别是贫困户参与社会分工体系的商业环境、社会环境、政策环境,让农民直接成为农业产业链、供业链、资金链、价值链的投资者和收益者,推动贫困群众脱贫攻坚奔小康。2014年以来,贫困人口从60.37万人减少到41.65万人,贫困发生率从23.3%下降到15.67%。共有11.31万贫困户入股变为股东,入股收益贫困人口达33.44万人。截止2016年3月,全市16.6万贫困人口参与“三变”改革,通过股权收益脱贫5.63万人。

当前,六盘水市在扶贫开发中,积极将“三变”改革引入贫困地区助推精准扶贫,使“三变”改革与精准扶贫协同发展,实现“造血”式扶贫,对助推贫困地区群众脱贫致富具有重要的现实意义。“三变”改革是实施精准扶贫的重大探索,为精准扶贫探索新路径、加快脱贫攻坚的步伐,通过“三变”为贫困户提供最持久、最稳定、最可靠的收入来源,为我市“决战三年、摆脱贫困”打下坚实基础,为我市贫困地区同步建成小康社会开辟新径具有重大意义。通过提炼总结出“三变”改革扶贫新模式,为贵州省贫困地区的精准扶贫探索理论与实践路径,为贫困地区扶贫攻坚提供建设性对策,为贵州全面推行“三变”改革助推精准扶贫开辟试验田。探索以股份合作制为核心的“三变”改革扶贫新模式,让扶贫方式更加精准、让扶贫路径更加多元、让利益联结更加规范,使更多的贫困群众,尤其是居住在深山区、石山区、少数民族聚居区的失能、弱能贫困群众共享发展成果,探索出一条精准扶贫的新路径。

“三变”改革与精准扶贫协同发展,总体而言,有以下三个现实意义:

第一,“三变”改革模式有效推动扶贫攻坚。实施以股份合作为核心的“三变”改革模式助推精准扶贫,让分散的资源、分散的资金和分散的劳动力集中起来,参与到企业、合作社等经营主体中,持股分红,形成长期稳定的收益,可解决贫困群众自身发展能力弱、增收途径少的难题,实现贫困户从原来的旁观者到参与者的转变,激发其内生活力,拓宽了摆脱贫困的路径。

第二,“三变”改革让扶贫方式更加精准。通过推进“三变”改革模式,在空间上,对位置偏远、产业和基础设施薄弱、脱贫困难的深山区、石山区贫困农户,突破空间制约,走联合发展之路,跳出本村异地增收;在时间上,通过推动“三变”改革模式,让自身资源、环境条件和能力相对较弱的群众,跳出时间上制约,实现精准脱贫。

第三,规范农村经营主体与贫困户的利益联结机制。建立和完善利益链接机制是贫困户参与组织化经营、共享改革成果、实现增收致富的关键。通过实施“三变”改革模式推进精准扶贫,以合同管理形式规范农村经营主体与贫困户的利益联结,以建立贫困地区精准扶贫的长效稳定机制。

二、“三变”改革与精准扶贫协同发展机制构建的理论逻辑

“三变”改革与精准扶贫之间具有理论的内在自洽性,适合构建协同创新的体制机制。

(一)农村股份合作制与精准扶贫协同发展研究述评

六盘水市探索的“三变”改革模式,其核心是以股份合作为纽带,将农村资源、资产、资金和技术等生产要素入股到农业企业、农民专业合作社等经营主体,实现多种形式的股份合作。目前关于股份合作制助推贫困地区精准扶贫的研究,主要涉及股份合作制助推贫困地区精准扶贫的现实意义、存在问题、实施路径等方面。

广西境内原百色地区的西林县,在上世纪90年代中期对股份合作制引入扶贫开发领域曾作初步探索。姚善策(1994)指出,把股份合作制引入扶贫工作,更能适应扶贫工作由救济型转向经济开发为主的新要求,有利于开辟扶贫资金渠道,集聚社会资金,充分发挥社会力量扶贫,更好使贫困山区实现各生产要素的优化组合与自然资源的合理配置,将外部输入与内部活力紧密结合起来,增强扶贫合力。黄一高(1995)指出,把股份合作制引入贫困地区农业开发,土地、劳力、资金、技术等生产要素得以合理流动,打破贫困山区封闭堵塞的局面,在股份合作制的基础上重新组合,实现资金、技术与土地资源的有效配置,形成新的优势和新的生产力。以股份合作形式建立地方扶贫基金基地,可增强民族山区扶贫后劲。布和朝鲁(2004)提出股份合作制对扶贫开发的直接好处有三点。 一是可以解决贫困户不善经营的问题;二是可以变“输血”为“造血”,提高扶贫资金的使用效益;三是可以稳定增加贫困户收入。由此可见,股份合作制引入贫困地区进行扶贫攻坚工作确有其现实与理论意义。

跨入21世纪,股份合作制在一些内陆省份和地区再次被引入到扶贫攻坚方面。如河北省在创新机制助力扶贫攻坚中,提出:“农村股份合作制经济组织实行按劳分配和按股分配相结合,引入现代企业管理与分配制度,是盈利与互助兼顾、市场主体与农户互利共赢的有效形式,是发展现代农业、壮大农村经济、实现脱贫致富的重要途径。”河北省以赤城县为例,在实施扶贫攻坚对农村股份合作制的探索与实践中,提出实施“政府+龙头企业+合作社+农户+金融机构”五位一体扶贫机制,通过创新举措,不断探索股份合作模式,以股份合作激发农村活力,走出了一条科学发展式扶贫新路子。

(二)精准扶贫机制创新的现实需要

精准扶贫伴随着巨额国家财政资源的拨付,本质上是政府发挥资源调节作用的利益再分配,是改善民生、实现共同富裕的社会主义的本质要求。但是,长期以来扶贫资源的利用效率并不高,精准扶贫在实践中也面临多重困境。一方面,贫困村和贫困农户的识别越来越困难。另一方面,在财政扶贫资源下乡的过程中存在着精英俘获现象,国家的扶贫资源相当大比例被富裕农户所享有,而真正贫困的农户被剥夺了资源分享的资格。此外,精准扶贫还面临贫困规模控制下的规模排斥和市场化背景下扶贫开发手段不足的问题,精准扶贫无法形成贫困户的有效参与,更无法克服扶贫资源有限的问题,精准扶贫中还存在显著的对贫困户的排斥,贫困地区社会组织发展迟缓,社会扶贫效益有限,精准扶贫机制下仍无法系统关照贫困户的可持续生计,无法解决留守人口的问题,也难以解决现存扶贫工作中存在的扶贫主体和客体信息不对称的问题。因此,精准扶贫就是要提高财政扶贫资源的使用效率,将有限的扶贫资金用到刀刃上,要充分发挥市场机制在扶贫工作中的作用,更要加强对贫困户权利的保护,当前中国扶贫的治理模式是基于市场的发展型治理和基于权利的保护型治理的结合。所以,精准扶贫必须要解决“扶持谁”“谁来扶”和“怎么扶”的难题。

因此,要提高扶贫资源的利用效率,必须创新体制机制。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出,精准扶贫要强化政府责任,引领市场和社会协同发力,构建专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫互为补充的大扶贫格局。农民合作社参与精准扶贫,是社会扶贫的重要组成部分,也是构建社会大扶贫战略的内在要求。作为一种经济现象和组织行为,农民合作社通过嵌入到村落社会而拓展发展的自主空间,一方面,它与农民有着密切的联系,原本就是弱势农户联合成立的自主自治组织;另一方面,它又构成政府与贫困农户之外的第三方,能够成为政府与农民之间的中介组织。如果由政府领导下的村委会来承担识别贫困户的任务、解决“扶持谁”的问题,由农民合作社来承担扶持主体的角色、化解“谁来扶”的难题,通过合作社的产业项目、技术培训、金融合作等解决“怎么扶”的问题,就能构建起分工明确、责任到位的扶贫新格局。

因此,如果能够将国家财政扶贫资源直接对接农村经营主体,并将精准对接农户的扶贫资金和资源量化为贫困农户在经营主体中的股权,同时充分保障贫困农户在农村经营主体中的正当合法权益,则会为双方带来协同发展、合作共赢的实践效果。这构成农村经营主体与精准扶贫协同发展机制创新的理论逻辑。

(三)“三变”改革与精准扶贫耦合发展新机遇

“三变”改革工作力求与社会发展、扶贫开发、政府职能等融合在一起,建立与完善资产收益扶贫工作。创新“三变+N”模式,覆盖所有贫困群体,让其增收得实惠,实现扶贫脱贫和经济社会发展双赢。

承接“三变”改革的经营主体能够促进精准扶贫目标的实现,同时,精准扶贫也为承接“三变”改革经营主体规范化发展提供了新机遇。制度益贫性的组织特征使经营主体与精准扶贫具有内在的理论自洽性,为双方协同机制的构建提供了基础条件,使农业公司、合作社等经营主体能够在国家与贫困农户之间扮演起中介组织的角色,一方面成为政府进行精准扶贫的组织载体,解决“谁来扶”和“怎么扶”的难题,提高国家财政扶贫资源的使用效率,改善贫困农户的家庭生计;另一方面也使自身得以充实资本实力、改善产权结构,与贫困农户建立更为密切的利益联结机制,提升他们的合作自治能力,并进一步完善经营主体的治理结构和管理机制,为经营主体的转型升级与可持续发展创造机会。通过双方协同机制的构建,经营主体将承担起精准扶贫的社会责任并更好地发挥益贫性的组织功能,这有利于增进社员对合作社的信任,帮助合作社在乡村社区赢得社会声誉,且为经营主体发展营造良好的政治社会环境。

三、“三变”改革在精准扶贫中的典型做法

以股份合作为核心的“三变”改革扶贫模式,将村集体所获股权收益,分别用于村集体经济的滚动发展与贫困户补助补贴;财政资金投入扶持贫困户,在股份合作模式中,将财政资金作为贫困农户的股金入股到企业、合作社等经营主体,建立股份分红机制,增加贫困农户收入;鼓励贫困户以承包土地经营权或资金、技术等入股农民合作社、农业生产经营企业,分享产业链增值收益,实现贫困户增收;政府将优质公共资源(包括城市停车场、旅游景区、特色农业产业)作为投资入股平台,引导贫困群众利用政策性贷款投资入股,助推精准扶贫、有效脱贫。“三变”改革助推精准扶贫的作用机制主要包括以下模式:

(一)发展特色农业产业帮助贫困农户脱贫

在贫困地区发展特色产业是帮助贫困农户脱贫致富的主要抓手。政府鼓励公司、农民合作社积极吸纳贫困农户入社,加强经营主体与贫困农户之间的利益联结机制,注重发挥经营主体对农村贫困人口的组织和带动作用。由参与“三变”公司对特色产业实施保底,同时分别从公司和村集体的股比中提取一定比例的收益红利用于补助贫困户,确保参与“三变”的贫困群众稳步实现脱贫。

水城县米箩镇通过引进贵州润永恒农业发展有限公司,主要从事高效种植、养殖、苗木繁育、园林绿化工程、农业设施研究开发与技术咨询等业务。米箩镇俄戛村依托其地理、气候、交通优势,由贵州润永恒公司在俄戛建立万亩猕猴桃园,成为米箩镇重要的猕猴桃产业基地。近年来,俄戛村通过“三变”改革模式,发展猕猴桃产业,实现了对贫困户的覆盖与带动。俄戛村的“三变”改革共覆盖1617户5662人,其中贫困户386户1109人,实现贫困户217户847人脱贫。

主要有三种典型的模式:

第一种模式:固定分红+收益分红,覆盖贫困户。俄戛村农民以土地承包经营权入股,第一个五年(未产生效益前)公司给入股农户每年每亩600元的固定分红;第二个五年起,采用“固定分红+收益分红”的模式,即第二个五年每亩固定分红1300元加收益分红,第三个五年每亩固定分红2000元加收益分红,第四个五年每亩固定分红2500元加收益分红。待基地到盛果期后,预计项目覆盖农户总收益达1300万元,人均增收可达4300元。该模式覆盖农户875户3062人,其中贫困户221人751人。

第二种模式:农民以技术和管理入股,获得所管理地块纯利润的30%股权分红。公司将基地集中分片划包给懂技术、有劳动能力的农户进行管理,实现入股农户所获得管理地块效益30%股权参与分红。待盛果期后,参与地块管理的入股农户每亩地可获得1.3万元,该模式覆盖农户742户2600人,其中贫困户165人583人。

第三种模式:农民以劳动力在基地务工,获得工资性收入。公司从承担社会责任、解决失地农民问题和改善企业与老百姓关系的角度出发,坚持优先录用土地流转农户在基地务工,常年固定工100人左右,月平均工资2500元左右,最低月工资2000元,最高月工资3000元,年工资收入24000元至36000元;季节性用工平均每天50人左右,最多的时候达500人,工资50-70元/天,年收入15000元,该模式覆盖农户80户280人,其中贫困户27户106人。

(二)依托“三变”改革探索资产收益扶贫新路径

在国家大力实施扶贫攻坚战略的背景下,探索资产收益扶贫新路径成为构建精准扶贫、精准脱贫长久机制的重要举措。通过公司、合作社等经营主体整合国家扶贫资源和贫困农户现有资产,为实施资产收益扶贫战略服务,在保证贫困农户基本脱贫的基础上,逐渐建立资产收益扶贫与帮扶贫困农户更好地改善生计的长效机制。

钟山区月照社区双洞村依托银睿志农业综合发展有限公司实施双洞花卉和特色水果种植扶贫项目,采取“公司+村委会+农户”的方式,将政府发放的涉农扶贫资金44.2万元及农户650亩土地入股企业,按股权分红。项目没有产生效益之前,农户每年每亩领取股权收益600元(5年一个周期,收益上浮10%);项目产生效益后,80%的纯利润属于村集体和公司,支持村民逐步走上脱贫致富的道路。该项目覆盖农户171户650人,其中贫困人口38户144人;2014年人均增收1500余元,带动11户35人脱贫。

(三)发展信用合作,实施金融扶贫

实施金融扶贫,通过积极拓展农村抵押物范围,建立组织、信用、保险、担保、支付和村级服务体系。通过对农村“两无人员”和城市居民贫困户,将整合在农商行增资扩股或投入到产业合作社、平台公司等,保障其股权收益,实现金融扶贫。

1、财政资金变股金,助推贫困群众脱贫

钟山区以财政投入到农户的扶贫资金、项目资金等为杠杆,采取集中投入、产业带动、社会参与、农民受益的方式,作为村集体或农户的股金,投入到经营主体形成股权,按股份比例分享受益,提高资金的使用效益,形成农民和贫困户稳定增收的长效机制。2014年初至2015年底,钟山区共整合财政专项扶贫资金1057万元投入到企业和合作社等参与“三变”改革,撬动社会资本投资6000万元,带动农民投入资金1671.5万元。

一是财政结转扶贫项目资金扶贫。借助六盘水市农村商业银行增资扩股的契机,投入财政结转扶贫项目资金684万元,为农村“两无”贫困人员购买原始股份400万股,年收益15%,所得收益用于“两无”贫困人员脱贫兜底保障,受益“两无”贫困人员197人,每人保障收益3045元。将边远落后地区“两无”贫困农民变成股东,通过股金分红保障其摆脱贫困。

二是推行异地置业。针对一些边远地区村级集体经济发展难和“两无”人员脱贫难的问题,钟山区探索推行异地置业模式,整合财政资金5140万在中心城区为44个村每村购置100平方米商铺,产权办予村集体,交由物管公司统一经营管理,预计每年每村可分红10万元以上,用于壮大村集体经济和“两无”贫困人员兜底保障。

2、政策性贷款投资入股,助推贫困群众脱贫

2015年以来,钟山区推行“三变+金融+扶贫”模式,将政府优质公共资源(包括停车场、旅游景区、特色农业产业)作为投资入股平台,引导贫困群众利用政策性贷款投资入股,着力破解评级授信、抵押担保制约,确保资金“贷得出、用得活、有效益、换得上、可持续”,助推精准扶贫、有效脱贫。

政府通过搭建入股平台,将城市发展扩容过程中产生的优质资源让出来,选定城市停车场等收益稳定的项目,引导贫困户参与入股分红,使更多的贫困群体享受改革带来的红利。2015年,钟山区启动中心城区35个停车场(2015年建设4个,2016年建设15个,2017年建设16个建设),分3期建设。计划将全区符合条件的农村贫困人口全部引导入股参与建设,在项目建设及运营中新增的就业岗位主要用于解决城乡贫困人口就业。截至2016年1月,钟山区精准扶贫“特惠贷”首批授信2.79亿元,涉及无就业空间和产业支持的贫困户1638户5580人,占全体农村贫困人口的35.5%。已完成首期放贷7500万元,已兑现首期分红300万元,惠及贫困人口1500人。

其股权设置的主要方式为:贫困户将“特惠贷”投入城市停车场建设,按公司与全体贫困户6:4比例进行股权分配。设定三种利润分配方式。第一种为投入资金不抽回,三年后自行偿还贷款,成为停车场永久股东;第二种为三年后抽回本金还贷,将利润滚动投入经营,成为永久股东;第三种为三年后抽回本金还贷,固定享受第一年8%、第二年10%、第三年12%分红后退出。针对第一、二种方式,考虑股权增值因素,三年后若贫困户申请退股,可按出资额150%一次性结转收益,结转资金可基本保障贫困户退股后持续发展。

(四)依托景区景点,实施旅游扶贫

近年来,六盘水市把“三变”改革模式引入景区建设,通过盘活农村资源性资产和经营性资产,整合景区各种资源要素,创新经营管理模式,激活了景区发展的内生动力,形成了景区建设与农民增收致富、脱贫攻坚的良性互动。立足于六盘水市自然、地理、气候优势,整合资源,加大投入,运用“三变”模式,促进旅游与农业、旅游与城镇、旅游与民俗文化深度融合发展,让更多贫困群众参与分享旅游发展的红利,加快民族地区脱贫攻坚步伐。

水城县双水街道滴水岩村结合“三变”改革,将本村定位为打造集休闲、观光、旅游、度假为一体的城郊旅游村。将贫困户的特惠贷和扶贫资金入股到旅游项目建设,待旅游项目产生效益后,实现对贫困户的分红。

由水城县滴水汇宏旅游开发有限公司打造24.4亩左右的马术俱乐部,其中16.4亩土地由集体投入,另外8亩采取土地流转方式获取,补偿价为耕地每亩47000元。建成后的俱乐部以骑马体验、骑马教学、马具出售与租赁、婚纱摄影等模式运作,总投资约为400万元,汇宏旅游开发有限公司融资200万元进行项目开发,占股50%;滴水岩村20户贫困户通过贷款100万元(每户可贷5万元),村集体将该资金投入俱乐部,占股25%,并每年按6%的利息支付约3000元给参与贷款的贫困户;双水街道办全体贫困户以扶贫资金100万元入股(除“特惠贷”部分),占股25%。该项目涉及贫困户185户645人,预计贫困人口每年每人增收2800元。

(五)围绕景区,实施易地扶贫搬迁

水城县围绕“决战三年,摆脱贫困”的目标,把景区建设与易地扶贫搬迁紧密结合在一起,立足当地气候、生态、民族文化等资源优势,按照“一寨一景”的思路,以集中搬迁的方式,在野玉海景区建设千户彝寨,提升景区的文化内涵和承载能力的同时,搭建旅游扶贫平台。海坪千户彝寨安置点占地面积300亩,总建筑面积11.6万平方米,搬迁农户涉及玉舍、发耳、都格、勺米、杨梅、坪寨等6个乡镇29个村169个组,共安置搬迁户1006户4123人。

为确保搬迁农户搬得出、稳得住、能致富,2014年以来,景区创新“多样参股”的模式,全面整合气候、文化、生态等各种资源要素,创新经营管理模式,打造全域“三变”景区,激活了景区发展的内生动力,形成了景区建设与农民增收致富、脱贫攻坚良性互动的格局。水城县采取搬迁农户与野玉海管委会下属公司合作建房的方式,在按政策规定满足搬迁安置户人均住房25平方米的基础上,由野玉海管委会融资扩大建筑面积,按照山地旅游度假房来打造,使每一栋房屋都兼具农户居住、旅游度假、实体经营等功能,房屋建成后投入经营,由建设方、经营方、农户三方按照出资额、明确股比,按股分红。该项目由农户将上级补助的易地扶贫搬迁资金作为股金,与野玉海管委会入股建设,按照山地旅游度假房来打造,建成后产权归农户所有,由农户居住,经营由管委会统一经营,经营收益按照投资比例分成,待管委会收回投资成本后,经营收益按照管委会占30%、农户占70%的比例进行分红。

四、“三变”改革与精准扶贫协同发展面临的困境与挑战

(一)贫困地区精准扶贫成本高、难度大

六盘水市大部分贫困地区发展条件差、生态环境脆弱、自然灾害频发、交通不便利。生态和环境的制约是这些贫困地区长期发展滞后的重要内部原因。贫困地区面临商品生产和农业组织发展缓慢、耕地碎片化、转移劳动力城市生存和发展困难。同时,贫困地区农村呈现出青壮年劳动力大量外流。由于贫困地区经济水平、资源环境、交通发展等要素的制约,难以吸引外来企业入驻发展农业产业,贫困地区虽建立合作社,但由于产业发展薄弱,大多为有名无实。因此,六盘水市“三变”改革要在贫困地区深入推行,客观上存在一定困难。同时,由于贫困地区大多位于深山区、高寒山区及少数民族居住地区,贫困群众对农业产业结构调整难以在短期内适应,守土耕种的传统农业思想根深蒂固,部分贫困群众主观上对“三变”改革不理解。

(二)“三变”改革经营主体与贫困群体利益的矛盾

农民并不是市场的主体,要让土地成为市场经济的因素,就要让其价值随市场规律波动。作为一个弱势群体,贫困农民更希望土地的价格对自己有利;类似地,作为另外一方——公司当然也希望土地价格趋于自己的心理价位。不管价格过高或者过低必将导致农民或者公司一方利益受损。企业是市场经济的主体,无论其表现形式如何,总会有“逐利”的天然属性,不断利用各种手段谋求自身利益的最大化。因此,如何在市场经济下将不稳定的市场因素与反应迟钝的农村经济相接轨,如何防止企业为追求个体利益而“盘剥”处于弱势地位的贫困群众,成为“三变”改革与精准扶贫协同发展中需要克服的难题。

(三)农村基层组织无法完全代表贫困群体的利益

目前,许多行政村都纷纷成立农民专业合作社,并由村支两委担任合作社负责人。由于合作社组织体极为松散,村民的权力完全可能落入村民委员会的少数领导手中,最终可能演变成少数人事实上支配着农村土地的所有权。在实行土地股份所有制后,还会出现委托——代理问题。贫困村民将自己的土地委托给股份合作社组织代为经营管理,贫困村民的利益完全取决于合作社组织的管理人员。但是,这二者之间的目标并不完全一致,而且贫困村民也不可能掌握管理者的全部信息,使得管理者可能在争取个体利益最大化的过程中侵害贫困群体的利益。村集体经济组织或村委会作为集体股的代表人理应代表村民利益,但由于集体决策难以保证满足个体要求,这为其与经营管理者相互勾结谋取短期经济利益制造了机会,他们倾向于与经营管理者达成某种协议,共同“剥夺”贫困农民的利益。

(四)对承接“三变”改革的经营主体缺乏监督管理

目前“三变”改革助推集体经济发展处于探索阶段,一些措施、制度还不够完善,不配套,以及对经营主体的利益分成缺乏有效的监督机制。一是农业经营主体在理顺入股的账务体系,保障入股人的利益等方面,缺乏监管体系,企业、合作社的项目资金管理缺乏监督机制;二是对企业产生利润时,如何鉴定企业的利润、企业收益的时间节点,鉴定结果能否受到客观公正的监督仍是一个问题;三是对扶贫资金、财政资金作为股金入股企业、合作社,对资金评估不当或监督不力,就有可能出现套取国家资金的现象。经营主体不作为,无法达到预期的产业效益,将严重地损害入股贫困农户的利益。

五、完善“三变”改革与精准扶贫协同发展机制的对策与建议

(一)建立“三变”改革与精准扶贫的联合工作机制

目前,各个渠道的政府扶贫和支农投资,绝大多数都要落实到县一级组织实施,县一级最具备整合各项资源的条件。因此,要充分发挥县一级在“三变”改革与精准扶贫整合中统筹全局、协调运作的优势和能力。在目前县级“三变”办的基础上,增设“三变”改革和精准扶贫协调领导小组。市级层面出台指导性意见,县级层面成立由政府主要领导担任负责的“三变”改革和精准扶贫协调领导小组,突显扶贫在“三变”改革中的重要作用。“三变”改革和精准扶贫协调领导小组成员由发改、扶贫、财政、农业、林业、水利、旅游、民宗、农业开发、审计、监察等相关部门主要领导组成。实行部门“联席制度”,负责审议县级政府“三变”改革和精准扶贫综合性建设规划,统筹协调县域内的“三变”改革支农项目建设,指导、监督各有关部门精准扶贫投资的安排、使用,研究支农资金整合工作中的相关事宜。建立部门间各司其职、密切配合、共同协商、相互制衡的“三变”改革和精准扶贫协调管理工作机制。

(二)引导贫困户参与“三变”改革,建立贫困群体股份联结的受益机制

只有不断提升贫困群体自身参与能力与自救能力,才能不断加快扶贫脱贫机制改革完善,成为新时期扶贫脱贫攻坚的内生动力。要在“三变”改革流程设计上提供各项贫困人口参与的机会和渠道。把“三变”作为精准扶贫、精准脱贫的“金钥匙”,按照贫困人口全覆盖的要求,精准对贫困户建档立卡,摸清贫困户资源、资产,建立和完善贫困人口动态管理的扶贫工作机制,采取个人自助变、组织帮助变、社会协助变等形式保障贫困户全部参与“三变”改革,让贫困人口参与“三变”改革进有理、管有法、出有据。

贫困地区的贫困人口是反贫困的主体,要充分调动、培育和发挥民众在减贫工作中的主动性,引发民众积极主动的减贫和脱贫需求,在扶贫工作中建立与当地民众协商的机制;以各级政府为主导的管理部门在从上往下推行以股份合作制为核心的“三变”改革扶贫模式的同时,需用文化适应的视角审视新型扶贫模式,建立贫困群体对新型扶贫模式的文化认同。

以产业扶贫为主导,开拓扶贫开发新路径,积极探索“三变”改革+易地扶贫搬迁、旅游扶贫、金融扶贫、电商扶贫、文化扶贫等路径。建立股份联结机制,由政府引导贫困农民、村集体经济组织和承接经营主体依法订立合同或协议,形成“利益共享、风险共担”的股份联结机制。建立股份分红机制,入股贫困农户和承接经营主体按照合同确定的收益分配方式进行分配,在集体资产评估量化、资金量化、合理划分股权结构的基础上,由政府协助入股贫困农户和承接经营主体合理确定入股贫困农户股金所占股比及收益分配方法,通过签订股份分红协议约定相关事宜。另外,承接“三变”改革的经营主体在农业园区、旅游景区、政府公共资源管理服务等用工方面,需优先考虑具有劳动能力的贫困农户,增加其工资性收入。

(三)建立贫困农户股权管理办法,建立贫困群体权益保障机制

政府部门要把保护贫困农户产权利益列为重大事项进行监督,维护好贫困农户的切身利益。

一是建立股权(股金)监管机制,重点对财务和经营情况进行监管。强调对经营主体的财务风险防范与内部控制,不仅是对财务会计信息和经营业绩真实性与合法性的监督,而且更重要的是对经营主体规章制度和重大经营决策贯彻执行情况的过程进行监督。在经营主体财务监管上,乡镇(社区)政府要做好监管和扮演中介的角色,建议由经营主体承接农业、扶贫、水利等部门的项目资金需经过乡镇(社区)政府财务,使基层政府能对农业产业项目资金能有效监督与管理,防止经营主体因项目失败出现不担责的行为,确保入股贫困农民的切实利益不受损失。

二是完善扶贫资源划拨到农业经营主体后的管理制度,建立财政资源量化为贫困农户股权的管理办法,保证贫困农户能够按年度享有相应的合作收益,并在合作社面临破产等危机时优先保证贫困农户的财产权不受损失。要对投资企业出现经营亏损或倒闭后,保证贫困农户土地顺利收回作出相应的保障和明确可靠的制度安排。当企业出现经营亏损时,保障贫困农户入股的土地能及时收回;当公司或组织破产时,保障贫困农户作为第一清偿人,优先保证把剩余资产清偿给贫困农户。除保留承包权即仅以经营权入股、采取保底收益之外,在将土地经营权按一定年限作价计入出资额的前提下,须明确公司、合作社破产解散时,可将剩余年限的经营权转让,但转让收入应优先支付土地入股贫困农户的保底收益。

(四)加强对扶贫资源监督,完善财政扶贫资金分配机制

根据中共贵州省办公厅颁发的黔党办发[2016]2号文件要求:“创新财政资金资源配置机制,整合涉农、扶贫等相关项目和资金,用好国家政策举措,发挥整体合力。允许将财政投入到农村的涉农资金量化为村集体的股金(补贴类、救济类、应急类资金除外,扶贫开发资金可量化到贫困农户),在不改变资金性质及用途的前提下,集中投入到各类农业经营主体,按股比获得收益。”在财政资金、扶贫专项资金投入农业经营主体后,对其监督显得十分重要,这样才能保证贫困群众在参与“三变”改革中的利益不受损失。

1、建立财政专项扶贫资金监督机制

加强资金监管,强化地方责任,市级政府主要负责财政扶贫资金和项目监管,县级政府负责组织实施好扶贫项目,各级人大常委会要加强对资金审计结果的监督,管好用好资金。坚持和完善资金项目公告公示制度,积极发挥审计、纪检、监察等部门作用,加大违纪违法行为惩处力度。逐步引入社会力量,充分发挥中介机构、新闻媒体和群众的监督作用。探索引入第三方的经营主体扶贫资源使用的监督和审计主体,对经营主体的扶贫资源使用、管理和收益情况进行监督,以避免经营主体扶贫资源的滥用和损失,确保入社贫困户的股权收益。

2、改革财政专项扶贫资金项目管理机制

改革考评方式,探索扶贫项目实现以“第三方”评估为主,系统自查为辅的绩效考评方式。委托有资质的第三方独立开展涉及“三变”改革扶贫项目绩效评价、动态跟踪,按照程序公示后兑现相关政策。加强“三变”改革扶贫项目监管,要求县级人民政府按照“项目跟着规划走、资金跟着项目走、监督跟着资金走”的原则,建立完善“三变”改革扶贫项目立项、审批、实施、验收、评估等管理制度和监管制度程序。加快推进全省精准扶贫信息和涉农资金监管系统向乡(镇)延伸,并结合开发建设的“贵州省扶贫系统电子政务平台”,实现远程监控与实地核查相结合的资金项目监控平台,为科学决策提供依据,实现“三变”改革扶贫项目监管信息化、精准化和动态化。

(五)扩大贫困地区金融供给能力,完善金融扶贫机制

1、扩大贫困地区的金融供给能力

一是探索开展农村土地承包经营权抵押贷款和宅基地使用权抵押贷款等新的信贷支农新模式,有效扩大农村贫困地区的抵押担保品范围。引导民间资本等多种形式的资金进入扶贫工作领域。放宽贫困地区金融机构的准入门槛,推进农村金融机构多样化发展,鼓励金融机构在贫困地区发展设立村镇银行等新型农村金融结构,引导资金互助社等组织健康发展,积极引导民间资本进入贫困地区的农村金融领域。二是在贫困地区建立扶贫互助资金,把帮助贫困户培育发展产业、增收脱贫作为扶贫互助资金的一项主要任务,是贫困户依托“三变”改革的项目、掌握种植技术、提高经营管理能力和自我发展能力,促进贫困户脱贫致富。

2、创新和推广金融扶贫新模式

一是金融支持贫困地区服务业发展新模式。扶持贫困地区的服务业,特别是旅游业发展,是促进贫困地区产业升级,实现脱贫致富的重点。金融机构要以贫困地区旅游资源为依托,积聚和利用社会各方面力量进行旅游扶贫,通过旅游业的关联带动,实现群众脱贫致富目标。二是大力推广“三变+金融+扶贫”模式,借鉴钟山区成功的模式,六枝特区、盘县、水城县可根据自身实际,将政府优质公共资源作为投资入股平台,引导贫困群众利用政策性贷款投资入股,着力破解评级授信、抵押担保制约,助推精准扶贫、有效脱贫。

3、改善贫困地区的金融政策环境

政府相关部门和金融机构要统一目标,在开展金融扶贫时,建立健全金融扶贫的风险补偿和激励机制,在产业项目选择、技术指导和市场信息方面加大对贫困户的帮扶力度,在贷款发放、使用和回收等环节向金融机构提供必要的帮助,提升金融机构的积极性和成功率。金融机构要积极探索金融扶贫新机制,既要实现金融扶贫良好的社会效益,又要使金融机构实现自身的可持续性发展。要强化对扶贫对象的金融知识教育,培育贫困户的信用意识和风险意识,为可持续的金融扶贫创造良好的金融生态环境。

(六)探索建立贫困农户的退出机制

探索建立贫困农户的退出机制,将通过“三变”改革真正实现脱贫致富的农户由第三方予以评审和加以识别,并对扶贫效果显著的经营主体给予奖励与表彰,提升其社会声誉。贫困农户因参与“三变”改革脱贫的,要进行严格的脱贫验收办法,确保验收结果经得起检验。要加强对脱贫工作绩效的社会监督,可以让当地群众自己来评价,也可以建立第三方评估机制,以增强脱贫工作绩效的可行度。对建档立卡的贫困户要实现动态管理,通过“三变”改革脱贫的逐户销号,返贫了重新纳入“三变”改革的范畴。脱没脱贫,要同群众一起算账,要群众认账。(本文为市委党校讲师李如海2016年六盘水市哲学社会科学立项课题研究成果)



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