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“三变”:党的农村政策的新实践

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中国作为农业大国,农村问题始终是关系国计民生的重大问题,农村政策对农村发展以至整个社会发展具有重大影响。如何因地制宜制定和执行有效的农村政策,是地方党委政府工作的重中之重。六盘水市经过多年的实践与探索,成功地找到了一条农村改革的创新之路,提出了“三变”改革,即资源变资产、资金变股金、农民变股东,这是实现与全国全省同步全面建成小康社会的创新之路,是党的农村政策的新实践。通过“三变”,有效整合农村各种资源要素,激活农村发展内生动力,拓宽农民增收致富渠道,有效破解“三农”发展难题,对中西部地区农村农民脱贫致富具有积极的借鉴意义和推广价值。

一、过去的成功经验

中国共产党在农村的基本政策,在不同的历史时期,肩负着不同的历史任务,发挥着与时代相适应的作用,取得了推进时代进步的历史功绩和基本经验。

(一)新民主主义时期的土地革命

封建土地制度是造成农民贫穷和农业生产落后的总根源,把封建剥削的土地所有制改变为农民的土地所有制,是中国新民主主义革命的历史任务和基本纲领之一,也是中国共产党制定和实行农村基本政策的根本依据。但是,实现这个历史任务和基本纲领是一个渐进的历史过程,从中国共产党的创立时期到建立新中国,党在农村的基本政策根据党所处历史阶段的目标任务,在方式和内容上又有所不同,是一个逐步推进的过程。

中国共产党从创建初期就关注占中国人口大多数的农民,明确提出“耕地农有”“废除苛捐杂税”,使那些只占有最少土地却要承担繁重苛捐杂税的广大农民看到了生路,深得农民阶级的拥护。1927年8月1日,中国共产党在南昌发动武装起义,开始了党直接领导武装斗争的新时期。8月7日中共中央在汉口召开紧急会议,确定了进行土地革命和武装反抗国民党反动派的总方针。12月,毛泽东主持制订了《井冈山土地法》,这是共产党第一部较完整的土地法。随着红军和革命根据地的建立和发展,土地革命广泛地开展起来。经过3年多的土地革命实践,党的第一个土地革命路线终于形成,即:依靠贫雇农,联合中农,限制富农,消灭地主阶级,变封建半封建的土地所有制为农民的土地所有制。这条路线,调动了一切反封建的因素,使广大贫雇农政治上翻了身,对于解放和发展农村生产力,发动广大的贫苦农民起来推翻封建主义的压迫,进行民主革命,建设和保卫根据地,改善劳动人民的生活,都有着重大的意义,也为党此后制定更成熟的土地政策打下了基础。

抗日战争时期,为团结御侮,国共建立了抗日民族统一战线,具体制定党的全面抗战纲领,正式决定“以减租减息作为抗日战争时期解决农民问题的基本政策”,写进了《抗日救国十大纲领》,得到根据地各阶层的普遍欢迎。党在抗日根据地所实行的减租减息政策,使贫苦农民所受的封建剥削有所减轻,抗战所需的人力钱粮有了基本保证,所属地区的人民生活有了一定的保障。作为特定时期的特殊政策,它的提出与实现经历了一个较长的过程,并不断丰富与发展,这是适应当时国家民族人民和革命的最根本利益的成功政策,既顾全了全民族团结抗战的大局,又最低限度地实行着反封建的民主革命。

抗日战争胜利后,广大农民已不满足减租减息的要求。为总结土地革命的经验,制定适合形势发展要求的土地政策,推动土地改革的深入发展,1948年4月,毛泽东根据土地改革运动的实践经验,对共产党在新民主主义革命时期土地改革的总路线和总政策进行了精确的概括,即“依靠贫农,团结中农,有步骤、有分别地消灭封建剥削制度,发展农业生产”。到1948年底,在解放区,土地改革使约一亿农民获得了土地,为解放战争的胜利奠定了物质基础。中央的这些政策,正确解决了革命发展中出现的一些问题,巩固和扩大了人民民主统一战线,最大限度地孤立了国民党反动派和其他阶级敌人,为夺取全国胜利提供了重要的保证。

在新民主主义革命时期,中国共产党基于对中国国情的正确认识,准确地把握和解决了中国革命中最关键、最复杂的农民土地问题,制定出正确的土地政策和路线,充分调动广大农民群众革命和生产的积极性,为中国共产党夺取新民主主义革命在全国的胜利奠定了坚实的群众基础和物质基础。

(二)社会主义革命和建设时期的农业合作化探索

新中国成立后,农业的恢复和发展,是国民经济恢复的基础。党和人民政府通过土地改革解决农民的土地问题,充分调动农民个体经济和劳动互助两方面的生产积极性,采取了一系列促进农业生产恢复和发展的经济政策和措施,进行农业的社会主义改造,促进了农村经济乃至国民经济的恢复与发展。

提倡个体农民“组织起来”,走共同富裕的社会主义道路,这是我们党的一贯主张。随着新解放区土地改革有步骤的进行和农业生产的恢复和初步发展,土改后的农村各阶层的状况发生了新的变化,因个体家庭发展生产的条件差异,农村贫富差距拉大,并开始有逐渐扩大趋势。1951年9月,中共中央制定了《关于农业生产互助合作的决议(草案)》,开始了农业方面社会主义改造工作。互助组的原则是自愿互利,互助组的发展步骤一般是由低级到高级,由点至面,由老组带新组,由克服生产困难到提高生产。到1956年底,加入合作社的农户达全国农户总数的96.3%,其中参加高级社的农户占总农户的87.8%。,这标志着我国基本上完成了对个体农业的社会主义改造。

随着第一个五年计划的超额完成和经济建设的高速发展,党内滋生了骄傲和急于求成的情绪。在“大跃进”运动迅猛发展的同时,农村掀起了人民公社化运动的高潮。人民公社化运动最初是由高级农业生产合作社的小社并大社引起的。1958年8月,中共中央政治局北戴河会议作出《关于在农村建立人民公社问题的决议》。这次会议,把人民公社化运动迅速推向高潮。人民公社的特点是“一大二公”(一是指规模大,二是指生产资料公有化程度高)。人民公社实行政社合一的三级管理体制。它既是一个经济组织,也是一级政权机构,实行供给制和工资制相结合的分配制度。大办人民公社的过程,实际上是大刮以“一平二调”(一是在公社范围内实行贫富拉平、平均分配,二是对生产队的某些财产无代价地上调)为主要特点的“共产风”的过程,是党在探索中国建设社会主义道路过程中的一次严重失误。1961年3月,毛泽东在广州主持起草《农村人民公社工作条例(草案)》(即“农业六十条”)。“农业六十条”在仍保持人民公社总体框架的前提下,纠正了公社化以来一直突出存在的若干错误,解决了当时群众意见最大最紧迫的一些问题,从而在调动农民积极性、恢复和发展农业生产,以及遏制“共产风”等方面,发挥了重要作用。

农业合作化运动是关系改革中国亿万农民生产资料占有方式、生产方式、生活方式的社会变革。农业合作化的完成,实现了中国土地的公有化。随着土地及耕畜、大型农具等主要生产资料归集体所有,国家对土地进行合理规划,逐步进行大规模的水利灌溉和农田基本建设,农业生产有很大增长,农业生产条件得到显著改善。

(三)改革开放与社会主义现代化建设新时期家庭联产承包经营体制的建立和发展

党的十一届三中全会前,面对严重的农村经济形势,有的地方实行“放宽政策”“休养生息”的方针,已经率先进行改革试验。党的十一届三中全会原则通过、十一届四中全会正式通过的《关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》,为鼓舞广大农民在实践中创造新经验、进行农村体制改革敞开了大门。

在中央的支持和推动下,以包产到户、包干到户为主要形式的农村家庭联产承包责任制实行。即把集体所有的土地长期包给农户使用,农业生产基本上变为分户经营、自负盈亏,农民生产的东西“保证国家的,留足集体的,剩下都是自己的”。家庭联产承包责任制的政策除了集体经营和上缴农业税外,集中体现在“三提留、五统筹”上。“五统筹”,即教育附加费、计划生育费、民兵训练费、民政优抚费、民办交通费。“三提留”,即公积金、公益金、管理费。其中公积金用于农田水利建设、植树造林、购置生产性固定资产和兴办集体企业;公益金用于五保户供养、特困户补助、合作医疗保健及其他福利;管理费用于村干部报酬和管理开支。

家庭联产承包责任制是建立在土地公有制基础上,农民获得生产和分配的自主权,把农民的责、权、利紧密结合起来,不仅克服了以往分配中的平均主义、“吃大锅饭”等弊病,而且纠正了管理过分集中、经营方式过分单一等缺点。家庭联产承包责任制不同于农业合作化以前的小私有经济,它没有否定合作化以来集体经济的优越性,而是做到有统有分、统分结合,既发挥集体经济的优越性,又发挥农民家庭经营的积极性。党的十二大以后,农村改革以稳定和完善家庭联产承包责任制为主要任务。到1985年春,撤社建乡(镇)工作完成,实行了近27年的人民公社制度至此不复存在。这是农村经济和政治体制的重大改革。农村改革特别是家庭联产承包责任制的实行,对充分调动亿万农民的积极性,加快农业发展,促使传统农业向专业化、商品化、现代化方向发展,产生了深远影响和极大推动作用。

中国共产党农村政策的发展过程,实质上是一个不断调整农业生产关系以适应生产力发展的过程。从土地革命、土地改革、农业合作化运动,到确立以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,农产品市场全面放开,农业税全部取消,实行农业补贴等,初步形成了适合我国国情和社会生产力发展要求的农村经济体制。农村政策的制定始终着眼于解决农村实际问题,完成党在不同时期的目标任务,实现广大农民的根本利益。新时期的农村工作还面临许多严峻问题,需要我们总结成功经验,以史为鉴,实事求是,大胆探索,以新的理念和思路破解农村发展难题,在深化农村改革中取得新的突破,为推动全面小康增添新的活力。

二、现在的问题倒逼

(一)新时期党的历史任务需要推进农村政策改革

近年来,随着中国经济社会进入转型关键期,农业、农村也正进入一个新的发展阶段。在新的历史时期,如何加快农业、农村的发展,如何使中国从农业大国转变成为农业强国,这是中国共产党面临的新挑战。新的任务需要推进农村政策改革,调整和创新党的农村政策成为必然的选择。六盘水市提出的“三变”改革,立足于“农民”这个主体,从党创立至改革开放以来实施的农业和农村政策中汲取经验,传承农村生产责任制、家庭联产承包经营体制等好的做法,对党在农村的政策进行了新的探索和实践,是勇于创新,敢于争先的成功典范。

1、实现“两个百年目标”需要推进农村改革。

“在中国共产党成立一百年时全面建成小康社会,在新中国成立一百年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家”,这是中国共产党在第十八次全国代表大会上向全体人民作出的庄严承诺,充分表明实现“两个百年目标”是党在进入新阶段后的首要任务。

习近平总书记一再强调,全面建成小康社会,“最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区”“小康不小康,关键看老乡”“没有农村的小康不能算全面小康”“不能丢了农村这一头”,这充分体现了党中央带领全国人民同步奔小康的坚定决心。没有农民的小康就没有全国人民的小康,没有农村的现代化就没有国家的现代化。要实现“两个百年目标”任务,首先就应当把重点放在农村小康社会的建设上。因此,推进农村政策改革是势在必行之举,是党在新时期的必然选择。

2、实现“脱贫攻坚”需要推进农村改革。

贫穷,是人类社会面临的顽疾,是影响经济社会发展的短板。贫穷也是中国全面小康进程中绕不开的现实尴尬和必须破解的难题。新中国成立以来,作为执政党的中国共产党始终将改善最广大人民的生产和生活条件作为矢志不渝的奋斗目标,并为此而一直努力奋斗着。改革开放至今,中国用30多年时间让7亿多人快速摆脱了贫困,最早实现联合国千年发展目标中的减贫目标,“中国奇迹”引起世人的共同瞩目。承前启后,展望未来,到2020年,中国将全面建成小康社会,农村贫困人口全部脱贫,胜利实现第一个百年奋斗目标,中华民族将首次告别绝对贫困。面对绘就的宏伟蓝图,中国应该如何消除贫穷、摆脱贫困,成为了全社会关注的焦点问题。

十八大以来,党中央将扶贫开发工作摆在更加突出的位置,出台了一系列卓有成效的政策措施。通过几年的精准扶贫,扶贫效益显著。2015年,我国农村贫困人口从2014年的7017万减少到5575万,减少1442万人(比上年多减210万人),贫困发生率从上年的7.2%下降到5.7%。

按现行脱贫标准测算,2015年底我国仍有5575万农村人口生活在扶贫标准线以下。贫困仍然是全面建成小康社会最突出、最难补上的短板。面对难题,党中央高瞻远瞩,作出决定,在十八届五中全会上,将“扶贫攻坚”改为“脱贫攻坚”,既体现了党中央坚决打赢脱贫攻坚战的坚定决心,更是对扶贫开发工作提出的新的更高要求。2015年11月27日,中共中央总书记习近平在中央扶贫开发工作会议上的讲话中明确指出:消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕,是社会主义的本质要求,是我们党的重要使命。这充分表明了中国共产党坚决向贫困宣战的信心和勇气。

脱贫攻坚,一场输不起的战斗。为此,必须下大力气抓农村发展,深入推进农村政策改革,使农民在改革中受益,在改革中得到真正的实惠,只有全部贫困人口顺利实现了脱贫,才有全中国人民的同步和全面小康。

3、实现“城乡发展一体化”需要推进农村改革。

解决好农业农村农民问题是全党工作的重中之重,城乡一体化发展是解决“三农”问题的根本途径。推动城乡一体化发展,是党在十八大上确立的战略任务,也是落实“四个全面”战略布局的必然要求。所谓“城乡一体化”,就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村村民作为一个整体,统筹谋划、综合研究,通过体制改革和政策调整,促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化。推动城乡一体化发展的根本目的,就是要让农民享受改革开放的成果,得到方方面面的实惠。

发展是硬道理,是解决我国所有问题的关键。习近平指出,农村要发展,根本要依靠亿万农民。要坚持不懈推进农村改革和制度创新,充分发挥亿万农民主体作用和首创精神,不断解放和发展农村社会生产力,激发农村发展活力。城乡一体化,是一场重大而深刻的社会变革,涉及面广,意义重大。这就要求党的政策、措施要立足现实问题,进行有效的变化和改革。

(二)新时期农村问题倒逼农村改革

改革由现实问题倒逼产生。党的十六大,尤其是十八届三中全会以来,中央围绕健全共同富裕制度保障目标,聚焦农村集体产权制度、农业经营制度、农业支持保护制度、城乡一体化发展体制机制、农村社会治理制度等领域,出台了一系列深化农村综合改革重大举措。特别是2002年,国家实施惠农政策,取消了“三提留、五统筹”,2005年,停止收取农业税,缺口从中央转移支付中解决。之后的一系列补农惠农政策不断实施,支持了农村的稳步发展,但还需要触及体制机制的改革。农村改革正成为全面深化改革的关键环节,这就需要我们始终面对问题,坚持问题导向,与时俱进,不断实践和创新。

1、分有余而统不足的问题倒逼农村改革。

20世纪70年代末期的农村改革,建立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,这是我国宪法确立的农村集体经济组织的经营体制,是党在农村的基本政策。“双层经营”包含了两个经营层次:一是家庭分散经营层次;二是集体统一经营层次。三十年来的农村改革实践充分证明,实行家庭承包经营,使农户获得了充分的经营自主权,充分调动了中国亿万农民的生产积极性,从而极大地解放和发展了农村生产力,农业获得了巨大的发展,农村经济全面繁荣,广大农民的生活水平得到极大提高。

2013年全国“两会”期间,习近平总书记指出:改革开放从农村破题,“大包干”是改革的先声。当时中央文件提出要建立统分结合的家庭承包责任制,但实践的结果是,“分”的积极性充分体现了,但“统”怎么适应市场经济、规模经济,始终没有得到很好解决。实践中,“分”得充分、“统”得不够,统分结合的双层经营体制的优越性没有得到充分发挥。随着市场经济的深入发展,这种千家万户的分散经营模式,难以与千变万化的大市场对接,同时,村集体对村民的服务能力也逐步减弱,更面临较高的农业生产成本和弱势的交易地位。

如何抓住“统”得不够这个农村改革症结,推动农村改革,实现个人生产力与社会生产力相互配合、协调发展,进一步发挥统分结合的双层经营体制的优越性,提高家庭经营集约化水平、统一经营组织化程度,是新一轮改革中面临的重大课题。

2、全面小康的“短板”问题倒逼农村政策。

2015年12月,中央召开农村工作会议,会议指出,“十三五”时期农业农村工作,要坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,牢固树立强烈的短板意识,坚持问题导向,切实拉长农业这条“四化同步”的短腿、补齐农村这块全面小康的短板。

习近平指出:“没有农村的小康,特别是没有贫困地区的小康,就没有全面建成小康社会。”当前,我国经济飞速发展,GDP总量位列世界第二,令人振奋,但贫困人口还有7000多万。六盘水既是贫困山区,也是少数民族地区,所辖的4个县区中有3个是国家级扶贫开发重点县、1个省定重点县。2014年,全市共有贫困人口50.99万人,贫困发生率达19.55%,分别比全国和全省高出12.55%、1.55%,脱贫攻坚任务异常艰巨。要解决这个短板问题,必须坚持目标导向与问题导向相统一,有效破除体制机制障碍。

农村发展长期滞后的一个重要原因是农民手里的资产难以变成资本,农民的承包地、宅基地、房屋以及集体经营性建设用地难以用于抵押、变现等资本运作。党的十八届三中全会《决定》提出:“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,发展多种形式规模经营。”按照中央精神,农村土地所有权、承包权、经营权实行三权分置,所有权归集体、承包权归农户、经营权可有序流转,这对于促进农民的资产转变为资本具有积极作用。怎么样通过把农村分散的各种资源要素整合起来,让每一个群众都能公平地参与改革、积极地投身发展,最终实现共同富裕,这就需要依靠农业生产组织的变革,构建新的制度体系,形成农民脱贫致富的发展平台,找到一条既体现中央精神、又符合贫困山区实际的精准扶贫路径。

3、因地制宜发展现代农业问题倒逼农村政策。

农业现代化是农业发展的方向,是一项巨大的系统工程。发展农业现代化,要从我国农业资源情况和农业特点出发,探索具有中国特色的合适的路子。我国农业经营规模小、组织化程度低、社会化服务滞后、功能单一,导致生产成本高、市场竞争力弱。面对经济增速放缓的形势,如何继续强化农业基础地位、促进农民持续增收、有效发展现代农业,是必须破解的一个重大课题。2015年2月,中共中央、国务院印发了《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》,《意见》指出,围绕建设现代农业,必须加快转变农业发展方式,走出一条产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路。

六盘水作为山地城市,山高坡陡、耕地破碎、生态脆弱、石漠化严重,特别是农村资源、资金、农民分散,严重制约现代农业发展。怎么样变山地劣势为山地优势,破解现代农业发展瓶颈,这就需要我们通过整合资源要素,改进财政资金使用方式,积极引导社会资本进入,建立新型农业经营体系,积极发展多种形式的适度规模经营,突出山地特色,培育发展生态农业、特色农业,走一条山地特色现代农业发展道路。

三、新的实践探索

(一)六盘水“三变”改革的提出与推广

在深化农村改革的实践过程中,六盘水市委市政府以习近平总书记“三农”思想为主导,结合本地实际,围绕“怎么解决农村改革探索先行、发展滞后的问题,西部贫困山区用什么路径精准扶贫实现与全国同步小康目标,在喀斯特山地条件下怎么发挥山地优势发展现代农业,在共同富裕的道路上怎么解决平均数与大多数矛盾突出”等现实问题进行思考,并就如何有效破解“三农”发展难题,如何有效整合农村各种资源要素,如何有效推动农民增收致富等进行积极的尝试和探索,创造性地提出了“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的“三变”改革思路,走出了一条农村改革的新路子。

“三变”改革以来,六盘水全市共有15.87万户约56.88万亩承包土地、36.79万亩集体土地、19.09万亩“四荒地”、40.9万平米水域、2.75万平米房屋入股;整合财政资金4.51亿元投入到经营主体,撬动村级集体资金3.82亿元、农民分散资金1.91亿元、社会资金33.96亿元入股到各类经营主体;股东人数达到15.87万户57.06万人;开展新型农民培训99.6万人,培育职业农民2455户5029人。农业总产值由2013年的93.81亿元提高到2015年的184亿元,农业增加值由58.26亿元提高到114.51亿元,增速连续两年排名全省第一,助农增收综合考核连续五年排名全省第一。

六盘水的“三变”改革得到中央、省领导的关注和肯定。习近平总书记对“三变”作出重要指示,汪洋副总理先后3次作出批示。2016年1月,贵州省委、省政府发出《关于在全省开展农村资源变资产资金变股金农民变股东改革试点工作方案(试行)》的通知,决定在全省推广六盘水市“三变”改革经验。六盘水市探索出的农村“三变”改革成为了全省的示范和样本,为深化农村改革,促进农业增效、农民增收和农村繁荣作出了有益的尝试。如今,“三变”改革在黔中大地上从六盘水市逐步推广,改革成果将惠及贵州省493万农村贫困人口,助力贵州脱贫攻坚奔小康。

(二)“三变”改革的基本内容与实践探索

六盘水“三变”改革成功的关键是抓住了“人”“地”“钱”这个农村改革的重点和难点,创新了深化农村改革的模式和方法,成为全省乃至全国深入推进农村综合改革的新样本。

1、资源变资产--沉睡的资源“活”起来。

资源变资产,就是将农村集体土地、林地、水域等自然资源要素集中起来,以资源入股企业,盘“活”沉睡的资源,让绿水青山变金山银山。

(1)农民土地入股。在坚持农民土地集体所有性质不改变、耕地红线不突破、农民权益不受损的前提下,引导农民将已确权登记的土地承包经营权入股到企业、合作社、家庭农场等经营主体,开展股份合作。

(2)集体资产入股。在对农村集体资源进行清理核实、确定权属关系的基础上,经集体经济组织全体成员同意,将集体投资兴建或购置的房屋、建筑物、机械设备等资产评估入股,将集体所有的土地、林地、草地、荒地、滩涂、水面等自然资源经营权折价入股,按比例获得收益。

2014年以来,全市共83个乡镇(街道、社区)、881个村参与“三变”改革,共有15.87万户约56.88万亩承包土地入股经营主体,农民通过股权收益年均收入1200元以上;共有36.79亩集体土地、19.09万亩“四荒地”、40.9万平方米水面入股经营主体,通过股权收益,新增村集体经济收入8856.3万元,全面消除村集体经济“空壳村”,村集体经济积累平均达到23.8万元,最高达到1031万元,最低达到2万元,实现有村集体经济积累目标。

2、资金变股金--分散的资金“聚”起来。

资金变股金,就是在不改变资金使用性质及用途的前提下,将各级财政投入到农村的发展类、扶持类资金等,量化为村集体或农民持有的股金,投入到各类经营主体中,使农民享有股份权利,使分散的资金“聚”起来。

(1)财政资金转变为股金。将财政投入到农村的生产发展类资金、农业生态修复和治理资金、扶贫开发资金、农村基础设施建设资金、支持村集体发展资金等量化为村集体或农民的股金,入股到企业、合作社、家庭农场等经营主体,按股份获得收益,有效解决了农村财政资金项目多而无规模、投入效益低、财政支持不可持续等问题。

(2)财政资金撬动社会资金。“三变”改革中,以财政资金为杠杆,撬动一家一户的分散资金、社会资金、金融资本参与到农村发展平台上来,主要发展猕猴桃、刺梨、蓝莓等特色农业,用规模资金推动规模化发展。

2014年以来,全市共整合各类财政资金4.505亿元、撬动村级集体资金3.82亿元、农民分散资金1.9亿元、社会资金33.96亿元入股到企业、合作社、家庭农场等经营主体,共带动22万贫困群众脱贫。

3、农民变股东--增收的渠道“多”起来。

农民变股东,就是农民自愿将个人的资源、资产、资金和技术等,入股到经营主体,参与分红成为股东。通过规模化、产业化、市场化发展,提高农民在土地增值收益中的分配比例,使增收的渠道“多”起来,实现农民增收致富。

(1)政府主导农民入股实现增收。充分发挥政府主导作用,统筹做好资源配置、资金整合、产业规划、政策保障等工作,引导农民积极入股到企业、合作社、家庭农场等经营主体。对居住在深山区、石漠化地区、不具备脱贫条件的“两无”人员,探索把扶贫资金作为他们持有的股金,异地入股到各类经营主体,让农民从狭隘的空间走出来,在异地优势产业中占有股份、获得收益、实现脱贫。引导企业、合作社、家庭农场等经营主体在同等条件下,就近就地优先安排农民务工,最大程度地增加农民的工资性收入和股份收入。

(2)政府推动农民入股实现增收。在政府统筹规划的基础上,按照平等自愿、利益共享、风险共担的原则,鼓励和推动农民以土地、资金、技术等多种方式入股企业、合作社、家庭农场等经营主体变为股民,采取公司+基地+农户、合作社+集体+农户等多种组织形式,让农民实现在家门口就业,在参与规模化、组织化、市场化发展中提高土地产出率,增加农民收入。

2014年以来,全市共有15.87万户57.06万农民变为合作社、企业、家庭农场的股东;共开展新型农民培训99.6万人,培育职业农民2455户5029人。

(三) “三变”改革的初步经验与重大意义

1、财政扶贫资金规模效益得到极大提高。

六盘水市地处滇黔桂石漠化片区,扶贫攻坚任务重,各级财政每年都投入大量的扶贫资金,但财政资金整合难、使用效率低的问题长期无法解决,加上农业财政资金项目多、额度小、一次性等特点,导致财政资金无规模,财政投入无效益,财政支持无持续等,财政项目资金“一年建、二年验、三年看不见”投入多收益少的现象屡见不鲜。另外,部份农村集体经济组织和部份农户对财政的“输血式”投入产生了“等、靠、要”的依赖心理,造成财政投入资金对农村的发展难以起到助推作用的尴尬局面。

“三变”改革中,将资金变成股金,就是在不改变资金使用性质及用途的前提下,采取集中投入、产业带动、社会参与、农民受益的方式,将财政投入到农村的各类资金集中入股到经营主体中,按股比分享收益,从而有效提高了财政资金的规模使用效益。在实施精准扶贫新的政策背景下,通过财政资金在村级组织、企业、贫困农户之间构建共同的利益纽带,确保财政扶贫资金使用效益最大化,解决小规模分散经营与现代农业不相协调的问题。

2、 农村发展内生动力得到进一步增强。

“三变”改革,激活了农村各种分散的自然资源和人力资源,促进了资源的有效开发和利用,形成了农业的规模经营。一方面,将农民拉入到产业体系中,使农民与产业有着密切的联系,农民以资源、劳动力和技术等入股各类经营组织,既有土地的租金收入和打工收入,又有分红收入,使农民从他人产业的旁观者变成自我产业发展的参与者和股权拥有者,农民的集体意识、合作意识和市场意识得到增强,极大地调动了广大农民的生产积极性。另一方面,经营主体在投资开发农业项目时,按照农户持有的股份向其分配收益,而不需向农民支付土地租金,其经营成本和创业风险因此得到大幅度的降低,经营主体的创业激情、发展活力得到激发,促进了农业的有效发展,农村发展内生动力得到进一步增强。

3、找准了实施精准扶贫的新路径。

通过“三变”搭建的股权平台,把贫困群众与经营主体有机连接起来,改变了过去点对点的扶贫模式,放大了贫困群众狭隘的生产空间、生存空间和发展空间。对于贫困群众来说,可以通过把扶贫资金转变为股金投入到经营主体,获得长期、稳定、可持续的收入,变“输血”为“造血”,创造出更多的劳动成果和劳动财富,为摆脱贫困找到了合适的发展方式。对于经营主体而言,可以通过财政扶贫资金的投入和资源整合,获得更多更好的发展机会,为精准扶贫提供强大的物质支撑,为更系统、更全面地实施精准扶贫找准了新的发展模式和发展路径。

4、搭建了城乡一体化发展的新平台。

“三变”改革,有效整合了农村的各种资源要素,并有力推动各类资源要素在城乡之间有序流动,并进行优化重组、互联互通,搭建了城乡一体化发展的新平台,有效促进城乡一体化发展。目前,六盘水市在城乡之间规划建设了26个省级农业园区、11个市级农业园区,并完善了园区的公共配套服务,园区成为城乡要素的聚集平台,进一步拉近了城市与农村的时空距离。

(四)农村政策的经验继承和政策创新

“三变”改革,是新形势下处理好农民与土地的关系这一根本问题的积极探索,是将土地所有权、承包权、经营权分置并行的有益尝试,是党的农村政策在六盘水的新实践和新创新。

1、创新产权制度改革,激发资本市场活力。

党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,将农村集体经济的重大制度创新作为明确任务正式提出。2015年中央一号文件也明确提出,要推进农村集体产权制度改革,探索农村集体所有制有效实现形式。

“三变”改革的核心是产权制度改革,产权制度改革的核心是股权问题。六盘水市通过“三变”激活“三资”,探索出贫困地区农村产权股份制的新模式,激发了农村资本市场活力,为经济落后地区实现土地资源优化配置提供了有效途径。

“三变”改革中,六盘水市坚持农村集体所有制,在做实确权登记颁证、清产核资、股份量化的基础上,明确农村集体经济组织成员身份边界和享有权利,明晰农村集体资产产权关系,建立符合市场经济要求的集体经济运营新机制。完善法律制度,使农村集体产权制度创新向着产权主体多元化、土地经营规模适度化、土地配置方式市场化的方向发展。同时,明晰农村土地所有权主体和产权边界,把股份制企业的组织形式和现代企业治理结构引入农村集体经济组织,农村集体产权以股份形式明晰到户,经营权由法人经营实体进行资本运作。在这种模式下,明确了农村集体产权的归属,农民对集体资产所应享有的占有、使用、收益和处分权利得到保障。农民变成股东,年终按股分红,同股同权,同股同利,农民直接分享到农村集体产权创新带来的经营成果,真正成为农村集体产权的主人。同时,发挥政府主导作用,鼓励农民自愿以自有土地的经营权、使用权,自有资金技术等,投资入股经营主体,享有股份权利,形成农民稳定增收的长效机制。

2、创新农业经营机制,推动适度规模经营。

“三变”改变了农业经营的固有机制,将农村的土地、林地等资源变成资产,将农户的资金、财政资金等变成股金,将农户以股份合作的形成变成股东,创造了全新的农业经营模式。“三变”中,通过引导农户将承包地入股合作社、企业或其他经济组织,有效整合村集体和农户手中少而散的土地、资金、劳动力等生产要素,提高了农业生产经营的组织化程度和市场竞争力,促进农业向区域化、规模化、特色化、产业化发展,实现规模化布局、标准化生产、规范化管理、品牌化经营。

同时,通过引导农户将承包土地经营权入股园区、企业、合作社或其他经济组织,充分发挥统分结合双层经营体制的优越性,改变主要通过土地流转发展规模经营的方式,创新了农村经营体制机制,推动了农业适度规模经营。对于入股农户来说,通过以承包地入股规模企业等经济组织,并能就近在经济组织中就业,可以有效增强农户的主人翁意识,不仅可以获得稳定的土地流转收入,还可以在农业经营主体内部就业,获得相应的工资收入或劳动报酬。不仅激发了他们的劳动积极性,还有效实现了农户与经营主体“联股联心”;对于规模经营的主体来说,按照农户持有的股份向其分配收益,而不需要向农户支付土地租金,这样可以减少规模经营的成本,提高经营主体的创业、经营主动性,为农业规模经营提供了比较宽松的发展环境,企业利润实现了最大化,从而有效构建了企业、农民共同富裕的新机制。

“三变”是农村股份制导向的改革,是农村生产经营体制的改革,有利于促进和解放生产力。从实践看,多种形式的土地股份合作比土地流转更具机制上的灵活性、优越性和可持续性,是一种更有效的发展农业规模经营的组织形式。

3、创新扶贫开发模式,助推脱贫攻坚奔小康。

“三变”改革,将农村“沉睡”的集体资源变成能产生效益的“活”资产,将各类不同渠道、不同用途的分散资金变成经济资本,将贫困群众与企业、合作社、家庭农场等经营主体有机连接起来,使被动接受扶贫的农民变成主动创造经济利益的参与者,在扶贫资金、扶贫项目、扶贫方式、受益主体等方面进行了全新的改变和大胆的尝试,从而有效解决了过去“年年扶、年年贫”“投入分散、‘一次性’使用效益低”等问题,改变了“点对点”的帮扶方式,拓宽了扶贫的渠道和形式,找到了符合贫困山区实际的精准扶贫路径,是扶贫开发模式的一种创新。

“三变”改革中,一方面,将分散扶持村集体和贫困户的财政资金分部门、分类别、分项目进行整合,投入到农村的基础设施、水电产业、乡村旅游,让其形成固定资产项目,然后把这些项目资产折股量化给贫困村集体和贫困户,并入股农业经营主体,获得长期、稳定、可持续的收入,变“输血”为“造血”,放大了财政资金的使用效益,改变了过去财政投入到农村的资金点多面广、投入分散、效益不高的现象。同时,经营主体可以通过财政扶贫资金的投入和资源整合,获得更多更好的发展机会,为精准脱贫提供强大的物质支撑。另一方面,将财政资金转变为贫困村集体或贫困户在合作社、企业的股份,把一次性的财政资金投入变为农户长期稳定的财产收入,让贫困人口获得更多的资产性收益,实现了各项生产要素的合理配置,提高了扶贫开发的精准度,贫困农户流转土地得租金、参与劳动得薪金、入股分红得股金等合作模式,放大了贫困群众狭隘的生产空间、生存空间和发展空间,助推了农业产业化和精准扶贫的有机结合。全市粮经比从2013年的51:49调整为现在的36:64,农业增加值增速连续8个季度居全省第一。截至目前,参与“三变”改革变为股东的农民人数达到35.26万户116.53万人,其中贫困户10.78万户32万人,农民通过股权收益年均增收1200元以上,带动22万贫困群众实现脱贫。

4、创新转型升级方式,打造山地特色农业。

六盘水是一座山地城市,发展的优势在山、潜力在山、希望在山。在同步小康进程中,六盘水市大力推进“一产转型、二产升级、三产优化”。“三变”改革,正是结合了山地农业特色,创新转型升级方式,为一产转型升级找到了突破口,走出了一条集约、高效、生态、安全的山地特色现代农业发展新路。

“三变”改革中,六盘水市立足“山地特色”,将大山的劣势变为优势,通过多种形式股份合作,在大力发展以农产品保鲜、精深加工等为主体的第二产业的同时,着力发展以农业观光旅游为主体的第三产业,实现了农业“接二连三”,推动了山区特色农业组织化、规模化、市场化、专业化发展,为三次产业的融合发展创造了新机遇。同时,解决了耕地碎片化、投入零星化、发展粗放化、产出低效化等突出问题,为生态建设和经济建设同步实施找到了结合点,实现了生态美和百姓富的有机统一。目前,六盘水建成特色产业种植320.6万亩,培育了红心猕猴桃、天刺力、宜枝魔芋等一批农业龙头企业和特色产品,建成了娘娘山、哒啦仙谷、月照养生谷等一批农旅一体化的休闲养生旅游景区景点,进一步优化了产业结构,创造了更多的就业机会,促进了农民群众增收致富。

5、创新乡村治理体系,巩固党的执政基础。

改革的核心是突出人民群众的主体地位,巩固党在农村的执政基础。通过组织群众、宣传群众、教育群众、发动群众,让群众从旁观者变为参与者,在共建共享中实现增收致富、壮大集体经济、夯实党的执政基础、推进治理体系和治理能力现代化。

“三变”中,根据区域发展实际,六盘水市共组建了37个联村党委,任命发展能力突出的村支部书记为联村党工委书记,将产业相近、地域相邻的村联合起来,充分发挥能人带动作用,实现了农村抱团发展和均衡协调发展,促进区域资源的统筹配置、区域发展的统筹领导,构建了乡镇党委——联村党委——村党组织三个层级的乡村治理领导体系;通过大力发展龙头企业、农民合作社、家庭农场,把农村资源、资金、农民整合起来,以股份合作的方式开展适度规模经营,形成了农民与经营主体的利益连接机制,构建了在联村党委领导下多种经济组织合作的乡村治理组织体系;通过农民股份合作,涌现出了许多有文化、懂技术、有资金、会经营的当地企业家,他们在创新农业经营体系的同时,通过开展实用技术培训、新技术新品种推广应用、品牌创建和市场开拓,普及了农民的科技常识和市场知识,培育了一大批职业农民、新型农民,增强了农民群众的国家意识、集体意识、合作意识,构建了党的领导与各种经济组织和农民自我管理、自我服务衔接互动的治理体系。

“三变”改革,围绕推动农村发展、企业增效、壮大集体经济、农民增收致富转,把村级组织、企业和农民紧密联系在一起,提高了乡镇党委和政府的服务力、村级组织的战斗力、农村致富能人的带动力,发展壮大了村级集体经济,强化了党的领导的物质支撑力,提升了基层党组织对经济的调控力。同时,基层党组织在带领群众参与“三变”改革,在增加农民收入的同时,也提高了群众对党的信任度和支持度,党的群众基础得到夯实,巩固了党在农村的执政基础和执政地位。(本文为市委党史研究室2016年六盘水市哲学社会科学立项课题研究成果)



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